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唐代官制与治理问题

  最近,《神探狄仁杰》、《贞观长歌》等电视剧在各大电视台播出。对于以历史为题材的电视剧,我们往往很困惑———说它是历史,它到处是“戏说”;说它是虚构,它还真是大都查有其事,到底将其看作历史还是当成创作来看待,这是一个难题。

  但这几部电视剧却吸引了笔者。古代社会,交通极为不便,要统治一个这么大的国家,不是件简单的事情。所谓“山高皇帝远”,正说明了在科技不发达、交通不方便、信息不畅通的情况下统治的难度。但有唐一代,国家统一、文化昌明、武功强盛、国威远播,是当之无愧的中华帝国的巅峰时代。这让笔者很好奇,比如《神探狄仁杰Ⅱ》中的“武朝迷案”,中央政府的驿站被叛乱分子占据,导致情报失真,战争失利。那时候,最快的信息渠道,就是八百里加急,中央到地方,少的一天,长的就要半月,中央政府的政令如何达到地方始终是个大问题。在笔者看来,大唐王朝的官制在国家统一与治理中发挥着重要的作用,而一旦此种官制失衡,则最终导致唐朝的覆亡。

  公元618年李唐王朝建立起来。新王朝承袭了隋代的三省制度,即门下省、内书省(后改名中书省)及尚书省。高祖统治时期,三省的组织形式尚未精确,职权划分尚未分明,所属各官署的职权也常常是重床叠屋。但是,随着统治地位的日益巩固,三省制度逐步合理化,在唐太宗中期,各省的职能都得到明确分工,即中书省知制诰(即决策),门下省掌封驳(即审议),尚书省及其所属六部(吏、户、礼、兵、刑、工)负责施行。此外,另设御史台以掌监察,督百官。中央统一掌握各地方的人事任免权、财政权、司法权及军事权,形成了高度的中央集权化统治。

  但是,这不是最重要的。一个很关键的地方在于,唐代的地方行政制度较前代有了很大的革新。唐初沿隋制,在地方实行州县二级制,其行政长官分别称为刺史和县令。唐玄宗天宝元年(公元742年),一度改州为郡,改刺史为太守,后复称州。唐代前期,在高度的中央集权体制下,地方权力极其有限。在人事权方面,不仅州县主要官员由朝廷任免,其他僚佐的任命权也一概在中央:“海内一命以上之官并出于朝廷,州郡无复有辟署之事”。在财政权方面,由于唐朝实行中央高度集权的财政管理体制,因而,作为当时财税制度主体的租庸调制,无论是税种、税率,还是征税时间、输纳方式等,全部由中央制定;国家税收由中央统收统支,地方政府只有依法征纳和输送税收的义务,而没有擅自支用国家税收的权力。在军事权方面,除了纳入地方政区序列的都督府、都护府具有一定权力外,地方在平时既无统兵权,也无调兵权。

  为了更为有效地对地方政务进行监督和管理,唐太宗依山川形势将全国划分为10个监察区域,即“十道”。唐中宗神龙二年(公元706年),又设置了十道巡按使。起初,“道”只是便于定期或不定期地视察道内各州县地方行政工作的巡行区,在地方上没有固定治所,也没有以“道”统州的明确规定,因此,此时的“道”并非凌驾于州县之上的新一级行政机构。唐玄宗开元年间,帝国重新划分为15道,并将巡按使改为“采访处置使”。这绝不仅仅是名称上的简单变化。改称采访处置使后,开始有治所,常驻地方,并带有印信,成为地方一级的监察机构。但采访使被明令禁止干预地方日常事务,并不掌握行政权和实际的民事、司法权。

  但这个本意为节制地方的机构却埋下了隐患。在安禄山叛乱的年代,采访处置使逐渐突破权力限制,越来越主动地对所治州县行使行政权力。唐乾元元年(公元718年),采访处置使更名为观察处置使。至唐中期以后,全国已被划分为40余道,每道皆置观察处置使,雄藩重镇则带节度使,不带节度使的则带都团练使或都防御使。诸道观察处置使,一般以所治州刺史或府尹、长史为本官,其属下除了原来州府下的一套佐僚外,还有一套私人任用的幕府,不但地方事权尽掌其手,还经常被派往巡察管内州县,有的本身即兼任州县之职,有的甚至代行刺史之权,实际上成为控制州县的实权派。此时的观察处置使,名义上虽仍为使职,但实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官。州县二级建制也演变为道、州、县三级建制,出现了“制敕不下支郡,刺史不专奏事”的局面。

  在此之前,自唐睿宗景元二年(公元711年)起,为了适应边防军的需要,开始设立节度使。早期的节度使,由统领当地军队的都督兼任,是统辖边防军队、驻守国境的比较固定的军事首领。当时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督,并不隶属于节度使。至唐玄宗天宝中期,节度使增至8个,即安西(驻今新疆库车)、北庭(驻今乌鲁木齐)、河西(驻今甘肃武威)、范阳(驻今北京)、平卢(驻今辽宁朝阳)、陇右(驻今青海乐都)、朔方(驻今宁夏灵武)、河东(驻今山西太原),通称“藩镇”,亦称“方镇”。藩镇节度使拥有一大批直接指挥的部属和军队(通常称为经略军),对边州军务拥有完全的管辖权,并能指挥该地区所有独立的军队。由于调动的兵力往往十分庞大,造成了后勤支援以及财政上的种种问题。为了解决这些问题,从8世纪20年代初期开始,节度使逐渐兼任屯田、水陆转运等经济权职。其后,节度使的权力进一步扩张,通常不仅兼任驻区的都督、刺史,且兼任一道的采访处置使,握有监察地方官吏的大权。这样,节度使渐渐地集地方军、政、财权于一身。节度使往往兼领数镇,久任不替,长期掌兵,府兵制时期的那种“兵散于府,将归于朝”的状况已经成为过去。


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